礼作为当时的行为规范，其内容包括吉、凶、军、宾、嘉五类，又有经礼三百，曲礼三千[3]的说法。

[46]19世纪的德国公法也接受此种看法，耶利内克就认为，国家是拥有独立人格的法人，享有作为主观权利的公权力，这是一种不受限制的和不可抗拒的权力，但是拥有此种‘支配权的主权国家可以自愿地服从于法律，即自我施加的限制。[19]其特征之一便是：行政主体向私营企业寻求合作。

[108]行政法官完全继受了民法学的观点，将胁迫的要件梳理为如下四项[109]：① 需要存在实体意义上的威胁（menace），行政法官会审查案件中主张受到胁迫的当事人的抵抗能力（force de résistance），以判断涉案行为是否对其构成真正的威胁。[146]其带来的结果，即是若合同签订的目的违反法律或伤害公序良俗，则该合同无效。[18] 政府特许经营模式同样旨在借助市场的力量，以更为高效地提供公共服务。[2] 上述的裁判理由在学术层面会引发下列疑问：行政协议是否同样属于平等主体之间达成的合意？进一步而言，民事合同中的平等原则能否同样适用于行政协议？对此问题，法学界仍未能提供清晰的答案。要知道，正得益于这一特征，行政协议才能够既调动市场的力量以实现公共利益与私人利益的共赢，又避免市场力量与公共利益严重相悖时公益与私益皆受到过度的伤害，从而达到更好地实现公共利益这一最终目的。

[5] 孙笑侠：契约下的行政—从行政协议本质到现代行政法功能的再解释，《比较法研究》1997年第3期，第323页。1910年3月11日的法国电车总公司案，首次确立了行政主体单方变更协议内容的权力。见吴轶诉江苏省环境保护厅不履行法定职责案，载最高人民法院环境资源审判庭编：《环境资源审判指导》2016年第2辑第126页。

从现有的文献[15]来看，该次公众参与以大致存在前后两个步骤。三是目的为征求对《环境影响报告书》意见。/负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。第一，事件从整体上可以分为两个大的阶段，即从起始至6月初市民散步为止，属于市民抗议的社会运动。

如何设置市民意见和信息的提出权。6月12日，环保总局作出行政复议决定[26]，指出尽管环境评价过程中采用了公示会、专家论证会和发放调查意见表的形式，虽然该项目环评公众参与在程序上符合《环境影响评价法》的规定，但由于发放调查表有限，申请人认为公众参与人数较少，不具有广泛性、代表性。

在此基础上，座谈会的100名参会者（名称为代表）和100名参与者（名称为候补代表）通过公开随机抽号产生，厦门电视台对随机抽号过程进行全程直播，厦门市公证处在现场进行公证，社会各界群众在现场观看。参见朱芒「中国の都市計画策定における市民意見の聴取」，芝池義一・見上崇洋・曽和俊文編著『まちづくり・環境行政の法的課題』日本評論社2007年229—232頁。概括而言，现今环境保护法律制度中规定的公众参与制度，具有这些特点。在纵横两个轴相互交叉所形成的范围之内，存在着四个象限。

同时还有一个因素需要注意到的是，实施者中除了行政机关之外，在建设项目的环境影响评价程序中，实施者会被规定为建设单位（如2014年《环境保护法》第56条第1款）。稍稍具体而言，如何赋予市民有相应建设项目所有环境影响评价报告资料的请求权。该法律将此修改为总体规划先经本级人民代表大会常务委员会审议（第16条），由此强化了纵向的行政权作用，相对弱化地方权力机关在城市规划编制和决定过程中的作用，甚至将其边缘化了。[1] 1990年，原本为荒凉之地的厦门市海沧开发区经国家批准为化工产业区，1995年厦门市城市总体规确定的土地布局中，海沧南部定位为以高质量的居住、商贸为主，兼有旅游、文化功能的新市区，并同时发展以大型临港工业为主的南部工业区（石化工业区）。

[21] 参见侯璐璐、刘云刚：《公共设施选址的邻避效应及其公众参与模式研究——以广州是番禺区垃圾焚烧厂选址事件为例》，载《城市规划学刊》2014年第5期第114-115页，尤其是第115页表3的内容。针对社会压力，番禺区政府于2010年1月19日公布《创建番禺垃圾处理文明区工作方案》，[22]广州市政府2010年5月19日颁布了《关于重大民生决策公众征询工作的规定》，[23]为后续的公众参与提供了合法性规范。

因此，在图1中，立法内容上法定约束事项的增加意味着制度整体向着横轴右方发展。前述部分提到2002年《环境影响评价法》第11条设立了公众参与条款，也正好与城市规划法中出现建立公众参与制度的呼吁，地方立法中开始设置相关条款的时间段相符。

二 厦门PX事件及其相关案件 1、厦门PX事件中的公众参与方式 在上述对厦门PX事件发生时的法律规定状况的整理中提到，这个阶段在编制环境的专项规划时，设置了如听证会等公众参与的方式，但内容极为原则简单，且无具体的实施性规定。如果没有强制性的程序和具体的内容规定，建设单位所选择的实施方式会趋向于阻力和成本最小的选择项。同时，该判例也如上两例一样，强调成文法上规定的（形式）法定义务。两天的座谈会，106名实际参与者中，近九成反对PX项目落户厦门。也正因在此法律制度背景下，前面提到的北京六里屯垃圾焚烧发电厂规划事件中，其行政复议决定从实质效果上判断公众参与应有的实施方式，在法理上提高了公众参与在纵轴上的定位。[11] 如果以城市规划法为关键词检索中国期刊网CNKI，可以看到这个结果。

这些信息有环境影响报告书征求意见稿全文的网络连接及查阅纸质报告的方式和途径、征求意见的公众范围、公众意见表的网络链接、公众提出意见的方式和途径以及起止时间。/组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附意见采纳情况及理由。

[32] 谢莉·阿恩斯坦：《市民参与的阶梯》，载张庭伟、田莉主编：《城市读本（中文版）》中国建筑工业出版社2013年第214-227页 [33] 该图见原科幸彦編著『市民参加と合意形成ー都市と環境の計画づくり』学芸出版社2005年32—36頁（原科幸彦執筆）。其一，从城市规划编制和决定相关的行政权的运营便宜角度，提出应具体设置使主管的行政机关能够在城市规划的编制和决定过程中更多地收集市民的意见的具体制度。

[14]例如上海市在2003年修改《城市规划条例》，其第26条规定制定城市规划，应当听取公众的意见。赵民、刘婧：《城市规划中公众参与的社会诉求与制度保障——厦门市PX项目事件引发的讨论》，载《城市规划学刊》2010年第3期第81-82页。

同样，在涉及到城市规划等行政程序过程中，专家的作用越来越得到重视。新法除了在第5条规定了环境保护的公众参与原则外，还通过设立第5章（第53-58条），分别就知情权与信息公开义务、政府信息公开、重点排污单位信息公开、建设单位与审批部门对建设项目环境影响报告书的公开与征求意见、公众对违法行为的举报权利及环境公益诉讼做了规定。3、相关的城市规划立法状况 （1）城市规划法律制度中公众参与制度的形成 现行的《城乡规划法》成立于2008年，因此，该法律颁布之前已经建立的城市规划法律制度以及其中的公众参与制度，正好是厦门PX事件发生之时的有效法律制度。2月和3月，有市民分别向国家环保总局提出行政复议申请，以选址不当和公众参与不合法等理由请求国家环保总局责令北京市环保局撤销对该项目环境影响报告书的批复。

2009年10月25日爆发了反对垃圾焚烧厂建设的大规模群体性事件，因媒体报道也引起了全国关注。[27] 在中国裁判文书网中设置检索条件为案件类型：行政案件、法院层级：最高法院、全文检索：公众参与，检索结果为无符合条件的数据。

此后，番禺区政府重新启动垃圾焚烧厂选址议程，提供了三个垃圾焚烧厂选址的备选方案进行全民讨论，通过民意调查和座谈会方式，听取市民意见。对未采纳的意见，建设单位应当说明理由（第18条第1、3款）。

[25]2005年9月，北京市海淀区市政管理委员会向北京市环保局报送垃圾焚烧发电厂环评报告书，计划选址于六里屯垃圾填埋场南侧。摘要:  中国快速城市化导致了在既有城市规划中因建设项目的环境影响而引发的大量冲突事件。

一 城市环境法律制度中的公众参与状况 1、厦门PX事件之时的环境立法状况 在环境法律制度中，公众参与制度最早由2002年《环境影响评价法》设立。如果从行政过程的角度看，2014年《环境保护法》设置的公众参与制度，将2002年《环境影响评价法》设置在规划草案编制阶段的公众参与制度，扩展至后续的建设项目阶段。2018年7月16日，生态环境部[8]公布规章《环境影响评价公众参与办法》（2019年1月1日起施行），该规章将现行的环境保护法律制度中的公众参与制度作了全面具体化的规定，其中尤其值得关注的是，在保障公众参与的实效性方面所建立的程序性规范。[38] 《关于西部通道深圳侧接线工程若干问题的法律意见》，转引自金自宁：《跨越专业门槛的风险交流与公众参与——透视深圳西部通道环评事件》，载《中外法学》2014年第1期第15页。

[17] 2012年7月市民抗议运动起来后，南通市长为了防止事态进一步恶化，代表市政府公开宣布：永久停止在启东的排海管道建设工程。5月30日，厦门市政府召开新闻发布会，宣布厦门PX项目缓建，并启动公众参与程序。

厦门PX事件的基本情况如下。本文限于在城市规划法律制度领域中讨论生态环境方面的法律问题。

（2）规范形成的路径 尽管在法律规定之中，公众参与条款不断在增加，但其共同的特点是成文法上只有非常原则和抽象的规定，以及欠缺如何实施的具体可操作的程序性规则。厦门PX事件中，建设单位就认为自己没有获得表达意见的机会。